La crisis de la SAT y la necesidad de rescatar la política fiscal guatemalteca

 

Las capturas de una red mafiosa y sus repercusiones políticas

 

El pasado jueves 16 de abril, al filo del medio día, la opinión pública guatemalteca escuchaba estupefacta la noticia sobre una diversidad de capturas, incluyendo a los dos  más prominentes jerarcas de la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT– de este período de gobierno: los licenciados Carlos Muñoz y Omar Franco, quienes a la fecha continúan detenidos.

Las acusaciones incluyeron al hasta en esos momentos Secretario Privado de la Vicepresidencia de la República, Juan Carlos Monzón, y a otros funcionarios públicos, así como personas relacionadas con negocios privados vinculados con el sistema aduanero nacional.

La estructura ilegal, denominada “La Línea”, incluía también al Gerente de Recursos Humanos de la SAT, licenciado Gustavo Morales, al Secretario General del sindicato de dicha institución, Anthony Segura, y a diversos personajes ligados con viejas estructuras aduaneras de raigambre militar, tal es el caso del conocido Francisco Javier Ortiz, alias “Teniente Jerez”.

La investigación estuvo liderada por la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala –CICIG– y la Fiscalía Especial contra la Impunidad –FECI- del Ministerio Público; los resultados han desencadenado una de las crisis institucionales y políticas de mayor impacto en la historia de la democracia guatemalteca.

PancartaLas repercusiones de este proceso son diversas y su desenlace tiene importantes impactos en lo económico, lo social y lo político. En la sociedad civil guatemalteca, principalmente en la región metropolitana y en las ciudades intermedias más importantes, se ha desencadenado un movimiento de convergencias ciudadanas indignado por la degradación moral de la denominada “clase política” guatemalteca.

Diferentes centros de pensamiento, incluyendo FLACSO-Guatemala, se han venido reuniendo alrededor de diferentes talleres, foros y programas mediáticos, y coinciden en señalar que lo que existe en estos momentos en Guatemala es una crisis de legitimidad y de desconfianza de la población hacia las instituciones.

Preocupa, además, el deterioro de la moral del contribuyente, principalmente de los empresarios pequeños y medios, y de los trabajadores en situación de dependencia, quienes fueron los sectores más golpeados luego de las modificaciones tributarias, principalmente respecto al Impuesto Sobre la Renta –ISR–, decretadas al principio de la gestión del gobierno del Partido Patriota.

La atención al tema del rescate de las finanzas públicas resulta vital para la discusión de los intereses colectivos futuros de la sociedad guatemalteca, en virtud de que este importante campo de la actividad económica se constituye en el principal estabilizador ante cualquier crisis financiera o económica y, además, es el motor impulsor del crecimiento económico, de acuerdo con los nuevos postulados de la política económica contemporánea.

¿AL RESCATE DE LA SAT O DE LA POLÍTICA FISCAL?

La juventudDurante la segunda quincena de abril, las miradas de la opinión pública estuvieron centradas en el Directorio de la SAT, esperando una respuesta de sus principales responsables en torno a la crisis institucional generada. Por fin, su Presidente, quien es a la vez el Ministro de Finanzas, vertió declaraciones importantes, alertando de sus temores sobre una caída tributaria, y anunciando la reorganización de la SAT, en una primera fase.

Tanto el Ministro, como otros expertos que han salido a la palestra con primeras propuestas, anticipan diversos procesos en torno a la SAT y, por el momento, no se sabe a ciencia cierta si será una “reorganización”, “reestructuración” o bien, se anticipan cambios legales a los reglamentos internos de la institución.

Por su parte, el Directorio ha comenzado a hacer las primeras evaluaciones de intendentes y gerentes, y los primeros cálculos en relación con las futuras recaudaciones del Impuesto al Valor Agregado a las importaciones y los aranceles a la importación, siendo que el poder de los grupos irregulares que tuvieron control de las principales aduanas del país, conllevó un drenaje de recursos que se calcula, según datos de la CICIG, en 940 millones de quetzales.

Las primeras declaraciones del ministro de Finanzas, Dorval Carías, apuntan a responsabilizar a la hoy denominada “Mafia de la Línea”, por su involucramiento  directo en la defraudación tributaria y consiguiente baja de la recaudación en el 2014, siendo que a finales de dicho año la brecha en la recaudación tributaria sobrepasó los 2 mil millones de quetzales.

A partir de la segunda quincena de marzo de 2015, las autoridades del Ministerio de Finanzas Públicas, y el propio Presidente de la República, Otto Pérez Molina, iniciaron acciones en relación con la contención del gasto público, derivado ello de la continuación, durante los dos primeros meses del año, de brechas fiscales similares a las del 2014. Este ha sido uno de los principales factores de la crisis que se observa en el sistema de salud pública nacional y en otros sectores de atención social que son víctimas de la escasez de recursos.

Ahora bien, el tema SAT no puede, de ninguna manera, ni ser visto aislado de la política fiscal como un todo, ni de la política económica y social del país. Para comenzar, es preciso monitorear la nueva convocatoria de la denominada “Mesa de Riesgo País”, que tiene un papel determinante en la relación con los calificadores de riesgo internacional, que tienen la mira sobre Guatemala, y cuyos veredictos son determinantes para los costos de la actividad crediticia, tanto nacional como internacional.

Cabe indicar que también los organismos multilaterales de crédito aparecen nuevamente, y han manifestado su intención de apoyar una “reingeniería” de la SAT para mejorar los ingresos y paliar la crisis actual.

Al respecto, el Ministro Carías se encontraba precisamente en Washington, negociando con el Banco Mundial un préstamo de entre US$50 y US$70 millones para fortalecer la infraestructura informática de la SAT. Ahora bien, nos preguntamos si los problemas de la SAT son de tecnología o de reingenierías, y nuestra respuesta va mucho más allá, alertando a los centros de pensamiento y de la sociedad civil por una visión más integral y responsable de lo acontecido.

LA NECESIDAD DE UNA MESA DE  DISCUSIÓN TÉCNICA Y POLÍTICA

En primer lugar, resulta a todas luces positivo que el Directorio de SAT haya despertado de su letargo, siendo que sus miembros probablemente no han estado al tanto de ese viejo principio administrativo que dicta que “la responsabilidad no se delega tan sólo se comparte”, y que el problema de la SAT es a todas luces un problema de ética y de gobernabilidad, más que de reingenierías o de reestructuraciones al estilo de las que se han impulsado de manera interminable desde su creación.

Sin embargo, y teniendo en cuenta que lo importante en estos momentos es el rescate de la política fiscal como un todo, es de aplaudir que los miembros del Directorio hayan emitido opinión desfavorable a la propuesta de Ley de promoción de inversiones y empleo, –Iniciativa 48-49– que promueve el partido LÍDER, y que no es más que un rescate de otra iniciativa con nombre similar impulsada por el Ministerio de Economía en 2014. En la actual realidad fiscal, la generalización de los tratamientos tributarios preferenciales, que se persiguen en una iniciativa de esta naturaleza, generaría pérdidas anuales de más de un mil millones de quetzales, según lo han revelado diversos centros de pensamiento, como ha sido el caso del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI).

Frente al palacioEn sus primeras declaraciones, el Ministro Carías hizo un llamado a diversos sectores representativos de la sociedad civil, a estar atentos a la invitación que se haría desde el propio Directorio de la SAT, para generar un proceso de discusión abierta en torno al derrotero de la institución, pues, según él, se tiene la intención de escuchar a la academia y a centros de pensamiento sobre este asunto. El Ministro fue enfático en afirmar que, mientras no se implementen estos mecanismos, el riesgo de que la moral tributaria no se recupere es alto. Habló así de sectores empresariales, académicos, centros de investigación, usuarios y entidades que evalúan la transparencia de instituciones, entre otros, para escuchar diversas propuestas.

Resalta también, a este respecto, el comunicado del Colegio de Economistas, Contadores Públicos y Auditores y Administradores de Empresas, en el que demandan del Ministerio Público y la CICIG, continuar con mayor firmeza las investigaciones que el caso amerite, hasta llegar a las últimas consecuencias, sin importar la profesión, el cargo público o la posición social de las personas que resulten implicadas.

El Colegio mencionado solicita, además, que ante la crisis que atraviesa el país se conforme una mesa de diálogo que permita encontrar la solución a esta crisis y fortalecer la institucionalidad del Estado.

¿QUÉ PROPONEMOS?

Estando inmersos en el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo en un intento más de arquitectura institucional de la SAT, es vital ubicar el  papel de estas instituciones en el nuevo orden económico internacional, lo que también es válido para otros entes internacionales como la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Institucional (USAID, por sus siglas en inglés) y la cooperación alemana representada en la GIZ, que tienen diversos acuerdos de cooperación con el Estado guatemalteco.

La estructura primigenia de la SAT fue diseñada en el marco de las ideas y mentalidades de lo que se conoce como el “Consenso de Washington”, el Ajuste Estructural y la “Reforma Económica”. En esos tiempos se buscó desmantelar el antiguo aparato estatal de corte burocrático-autoritario, manejado desde los años setenta por los gobiernos militares de turno.

La idea era, primeramente, buscar la máxima eficiencia y consolidar diversas entidades de corte “autónomo”, desligándolas de la influencia del presidencialismo y de las presiones que se denominan en el medio como “políticas”. Se trató así de configurar instituciones a imagen y semejanza del Banco de Guatemala; es decir, gobernadas por un directorio corporativo y por un sistema de reclutamiento aséptico a la influencia de los nombramientos ministeriales, buscando un plan de carrera y un grupo de jóvenes funcionarios, cuya maduración pudiera constituir una nueva generación de profesionales en el campo de lo aduanero, de la tributación directa e indirecta y, en general, de lo que se conoce en el campo de la política económica como “política tributaria”.

Tal y como sucede con el Banco de Guatemala, entidades de este corte no pueden funcionar sin el cordón umbilical a las finanzas públicas, principalmente cuando se trata de su mantenimiento financiero. Y fue así que la Ley Orgánica de la SAT le faculta a la entidad, descontarle al Ministerio de Finanzas Públicas el dos por ciento de los ingresos recaudados, ello quiere decir que tan sólo para el 2015 le corresponderían más de un mil millones de quetzales para su mantenimiento.

Resulta ser entonces, que la primera consideración para una nueva arquitectura institucional de la SAT tiene que ver con lo oneroso de su mantenimiento, y la desigual estructura que ha originado en el interior del sistema de finanzas públicas, entre las remuneraciones de los colaboradores de la SAT y el propio Ministerio del ramo. Esta es una consideración de primer orden: no se puede mirar exclusivamente a la SAT sin considerar el sistema de las finanzas públicas como un todo, dado que el lado del gasto y del ingreso constituyen dos caras de la misma moneda, según la nueva teoría financiera moderna.

La segunda consideración tiene que ver con el sistema de gobernabilidad, más que el de tecnología, y ello involucra las formas de nombrar y la procedencia de los directores y la alta gerencia de tal organización. Consideramos que Guatemala se merece una revisión total de todo el sistema de postulación en entidades autónomas, incluyendo la SAT por supuesto, y a otras organizaciones como el Registro de Información Catastral, COVIAL, la Comisión Nacional de Energía Eléctrica, la Contraloría General de Cuentas de la Nación, etcétera.

Las disposiciones actuales han involucrado más de la cuenta a la academia y a los colegios profesionales, desviándolos y distrayéndolos de sus funciones primigenias, creando además focos de poder vinculado con poderes fácticos, responsables del estado de cosas, que actúa como cauda de la impunidad y la corrupción.

Cabe entonces la invitación a una ambiciosa discusión de carácter integral que evalúe las formas de postulación y la viabilidad, o no, de tan sólo suplantar a los actuales directores de la  SAT por los recientemente propuestos por la respectiva Comisión de Postulación que ha terminado su trabajo, con propuestas concretas de nombres de profesionales seleccionados para la integración de un nuevo directorio.

Resulta vital entonces que, así como los actuales directores de la SAT procedan a evaluar el papel y resultados de la alta gerencia de la institución, los organismos especializados de la sociedad civil, invitados por el actual Ministro de Finanzas Públicas, comiencen por hacer una evaluación global del directorio actual de la misma SAT, buscando con ello generar un breve diagnóstico de su actuación en estos años y de su actuación en otras resoluciones importantes, poniendo especial atención en períodos críticos de la actualidad y de años anteriores, tal es el caso del antecedente negativo que motivó la captura y encarcelamiento del superintendente Marco Tulio Abadío.

La nueva arquitectura institucional que se emprenda debe ser muy diferente a la pasada, proveniente de ideas obsoletas, afines al ajuste estructural, siendo además que tanto el Banco mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo han pasado por un intenso proceso de reforma, denominado de “Efectividad del Desarrollo”, que las está obligando a ser más democráticas y más conscientes de su papel en el mundo del actual desarrollo, principalmente en referencia a temas como la pobreza, la desigualdad y la propia democracia.

Coincidimos entonces con nuevas ideas concernientes al renovado papel de la efectividad para el desarrollo y la consolidación democrática: en este sentido, la nueva arquitectura busca instituciones que cumplan con el apoyo a la acumulación de capital privado, pero que también legitimen la democracia y, sobretodo, que tomen en cuenta la negativa situación de inequidad, derivada precisamente del Ajuste Estructural en el país.

A nuestro juicio, un órgano como la SAT debe cumplir funciones básicas de apoyo y parte de la propia política fiscal, con la provisión y compromiso de recursos para ejecutar el gasto social y promover el bienestar de los grupos más vulnerables, y en general de la sociedad.

En tal sentido, habiendo estudiado y discutido en FLACSO-Guatemala sobre los atributos necesarios que deben tener las nuevas instituciones estatales y estando en los umbrales de un nuevo contexto de gobernabilidad, movido bajo la égida de una sociedad civil, indignada por la corrupción, planteamos las exigencias institucionales siguientes:

  • Debe prevalecer un efectivo diseño institucional que persuada a los contribuyentes a cumplir con su obligación tributaria en condiciones de igualdad; la SAT debe ser un órgano líder y con voz para eliminar privilegios.
  • Resulta vital en estos momentos que desde la SAT se  evalúen todos los pormenores del crédito fiscal a los exportadores, dado que se tienen muchos indicios de alta discrecionalidad y de irregularidades en la dotación de tal privilegio.
  • La SAT debe contar con un equipo técnico de primera calidad en el análisis económico y econométrico, así como de las cuentas nacionales, a efecto de tener una adecuada predictibilidad, y no sólo depender de las proyecciones del Banco de Guatemala, siendo que la experiencia del 2009 comprobó que hay que redoblar esfuerzos para prever las crisis, en virtud de que estas proyecciones fueron muy deficientes.Deberá contar con funcionarios que actúen con alta sensibilidad y adaptabilidad a las exigencias del contexto
  • Debe ser parte de un adecuado servicio civil y plan de carrera, evitando rotaciones de personal, creando así confianza en la calidad del servicio, y que se homologue con la actuación del Ministerio de Finanzas Públicas, que debiera tener la misma cultura corporativa y seguir las mismas pautas de comportamiento que la SAT.
  • Debe tener una alta capacidad de monitoreo, evaluación y capacidad de cambio constante.
  • Se deberá contar con un código de ética y principio de valores de cultura corporativa que permitan recordar en todo momento que la corrupción es la antinomia de la democracia. Debe entenderse que una institución corrupta es, esencialmente, una institución antidemocrática.
  • Frente al palacio 2Frente al palacio 2Proponemos finalmente la instalación de un observatorio tributario, que contribuya a elevar la moral tributaria y a ser un organismo permanente de evaluación de las actividades de la SAT, teniendo acceso a información de primera mano, sobre temas tan sensibles como el crédito fiscal, el tratamiento a los contribuyentes especiales, la administración y status de las exenciones fiscales, el nivel de gasto tributario, las dispensas de multas por parte de la Presidencia de la República y, finalmente, el de ser un organismo que proponga iniciativas de ley y de reglamentación en el interior de la SAT para un mejor desenvolvimiento de la institución y de su gobernabilidad.
  • Finalmente, en relación con el tema aduanero, debemos recordar que la propuesta inicial de reforma tributaria, planteada al inicio de la presente gestión gubernamental, determinó importantes modificaciones legales en el plano de la evasión fiscal y de la legislación aduanera. Una buena parte de las propuestas destinadas a robustecer el papel coercitivo de la institución fueron impugnadas por el sistema de agentes aduaneros, de importadores comerciales y por el sector privado organizado, llegando una buena cantidad de recursos ante la Corte de Constitucionalidad, órgano que resolvió en contra de los intereses del Estado y del ente recaudador.
  • Es vital, ahora que se pronostica la prevalencia de una mayor preocupación por el tema de la impunidad y la corrupción, replantear los grandes objetivos de tales propuestas, empezando por un marco regulador aduanero, acorde con los postulados de la Organización Mundial de Comercio y con el sistema aduanero centroamericano.
  • Proponemos, por consiguiente, en forma paralela a cualquier propuesta reestructuradora de la gobernanza de la SAT, una discusión sana y de altura en relación con reformas legales al sistema aduanero y a la propia Ley Orgánica de la SAT, con el ánimo de fortalecer su papel como ente administrador del sistema de recaudación nacional.
Frente al palacio
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