La Reforma Constitucional, en perspectiva histórica

Este artículo intenta establecer el horizonte conceptual y político en el que se desenvuelve la propuesta de reforma constitucional contenida en la iniciativa 5 179, la cual se enmarca dentro de la lucha contra la impunidad, impulsada por el Ministerio Público y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), entre otros actores relevantes.

 

Desde que se sancionó la Constitución Política de la República de Guatemala el 31 de mayo de 1985, ha existido un debate inacabado sobre las bondades y problemas de nuestra Carta Magna, de manera que durante estos 32 años de vigencia, se ha reformado en una ocasión (reforma de noviembre de 1993), y ha habido varios intentos de hacerlo, entre los que se pueden mencionar los siguientes:

  • Consulta popular derivada del Acuerdo Socioeconómico y Agrario
  • Propuesta del grupo Pro-Reforma (2008-2009)
  • Propuesta del Consorcio URL-USAC-ASIES (2010-2011)
  • Propuesta de Otto Pérez Molina (2012)
  • Propuesta de reforma impulsada por la CICIG, el MP, la PDH, el OACNUDH y el         PNUD, presentada por los presidentes de los tres poderes del Estado en octubre de 2016.

La base sobre la que se sustentan todas estas propuestas es el convencimiento de que la Constitución de la República adolece de varios fallos que favorecen la cooptación de instancias clave del Estado, mediante el mecanismo de comisiones de postulación, lo que impide un adecuado fortalecimiento del sector justicia y promueve la exclusión sistemática de los grupos indígenas, entre otros defectos.

Las propuestas de reforma, por lo tanto, intentan en alguna medida mejorar el funcionamiento institucional de Guatemala, ya que tal como está diseñado el sistema, produce periódicamente un escenario de concentración sistemática del poder, de manera que el funcionamiento de las instituciones guatemaltecas, frecuentemente, es anulado por esta matriz concentradora del poder; en ese sentido, lo que se intenta cambiar es el sistema de pesos y contrapesos del sistema guatemalteco, de manera que se garantice el adecuado funcionamiento de la democracia y, así, evitar los abusos derivados de la concentración del poder y la consecuente impunidad generalizada que ello implica.

Las propuestas de Reforma Constitucional del 2016

En 2015 se visualizó de forma más concreta el trabajo sistemático que la CICIG ha llevado adelante desde su instalación en 2007 y la llegada de Carlos Castresana, primer comisionado en enero de 2008. En ese sentido, el desmantelamiento de las estructuras criminales acuerpadas por las máximas autoridades del gobierno de Guatemala hizo evidente la crisis del sistema de justicia, por lo que en 2016 se inició un ambicioso proyecto de diálogos ciudadanos para retomar algunos de los aspectos contenidos en los acuerdos de paz, que sirvieron para la consulta popular de 1999, incluido el reconocimiento del sistema consuetudinario indígena (llamado pluralismo jurídico). Los temas de reforma contemplados en el proceso son:

Reformas a la Constitución (iniciativa 5 179)

Área de reforma Contenido
Principios de la carrera judicial, ingreso y estabilidad en el cargo

 

Se adicionaron principios que regirán la carrera judicial. Enfoque de equidad étnica y de género en todos los procesos de dicha carrera.

La carrera judicial comprende a todas las categorías de jueces y magistrados. No hay excepciones para la aplicación de la ley.

Jueces, magistrados, personal administrativo y técnico relacionado con la carrera judicial son seleccionados por concursos públicos, abiertos y transparentes de oposición con posibilidad de ejercer auditoría social.

Ingreso, evaluación y mecanismos de exclusión de jueces y magistrados

 

Procedimiento público de convocatoria, evaluación, selección y nombramiento de jueces.

Procedimiento de ascensos y traslados.

Mecanismos de exclusión de la carrera judicial.

Evaluación del desempeño profesional para todos los niveles de la judicatura. Sus resultados determinan la continuidad en el ejercicio del cargo y los ascensos.

Ley Orgánica del Organismo Judicial Creación de juntas de disciplina judicial y juntas de disciplina de

apelación, eliminando el juzgamiento por pares.

Fortalecimiento de la supervisión general de tribunales.

Revisión, actualización y fortalecimiento del catálogo de faltas y procedimiento.

Ampliación del plazo de prescripción, según la gravedad de la falta, de uno a cinco años.

Creación de registros públicos de jueces y magistrados.

Ley Orgánica del Ministerio Público Fortalecimiento de los principios para el proceso de selección del fiscal general.

Como única causa de remoción del fiscal general: condena por delito doloso.

Desarrollo de la carrera fiscal en el Ministerio Público (MP): Principios, incompatibilidades e incapacidades; ingreso y ascenso; formación y evaluación del desempeño.

Supresión del consejo del MP de la estructura orgánica.

Incorporación de las fiscalías de sección de reciente creación para dotarlas de rango legal.

Creación de las juntas de disciplina

Catálogo de faltas y sanciones acordes a la gravedad de la conducta.

Reestructuración del procedimiento disciplinario.

Ampliación del plazo de prescripción a cinco años.

Regulación a nivel legal de la supervisión general.

Pluralismo Jurídico Reforma del artículo 203, para que los pueblos indígenas puedan ejercer funciones jurisdiccionales, de conformidad con sus propias normas, procedimientos, usos y costumbres, definido como un sistema jurídico propio con los cuales el sistema jurídico oficial debe coordinar.

Elaboración propia con base en (CICIG, 2016)

Lamentablemente, en 2016, la historia de la consulta popular de 1999 parece repetirse. Las voces en contra de la propuesta siguen creciendo y los impulsores de la misma no logran explicar con suficiente capacidad de comunicación, las bondades de la propuesta, especialmente en uno de los temas que se visualiza como el más controversial: el reconocimiento del pluralismo jurídico, lo cual augura en buena medida que la historia pueda volverse a vivir: una aprobación de las reformas por parte del Congreso de la República, pero una eventual derrota en las urnas cuando éstas se lleven a consulta popular, especialmente si en la aprobación del Congreso se le introducen cambios maliciosos, tal y como ocurrió en 1999.

Por lo tanto, el camino de la Reforma Constitucional sigue siendo complejo y lleno de obstáculos que pueden parecer insalvables.

Los desafíos de futuro

El balance concreto de 20 años de intentos de Reforma Constitucional es negativo, pues no existen las condiciones ideales para impulsar cambios en el ordenamiento político y jurídico de nuestro país, lo cual deja intactas los problemas de una sociedad que no ha podido ponerse de acuerdo para fortalecer la institucionalidad pública, democratizar a la sociedad y combatir la arraigada impunidad que ha sido alentada históricamente desde la misma fundación de la República.

Lamentablemente, en ese contexto, la única reforma realizada, la de 1993, fue negativa, ya que se inscribió en la línea de debilitar la institucionalidad del Estado, debido a que fue impulsada para solucionar problemas coyunturales y no con una visión de largo plazo, por ello, la urgencia para reformar la Constitución se mantiene vigente 24 años después.

Es más, en el mar de voces a favor y en contra, no existe consenso, ni siquiera entre los sectores progresistas, de la ruta que permitiría despejar el camino, de manera que, aún con las diferencias de matiz, exista un acuerdo sobre puntos medulares y sobre la mecánica que permitiría alcanzar acuerdos. La historia ha demostrado que pese a que se realizan grandes debates sobre los aspectos concretos a reformar, en la práctica ninguno de esos ejercicios de diálogo llega a un acuerdo, por lo que la crítica más común es que ningún intento de reforma ha sido verdaderamente consensuado.

La ruta para desentrampar el camino:

Para construir los escenarios posibles a futuro inmediato –tomando en cuenta la experiencia acumulada de las propuestas de reforma realizadas desde 1996 a la fecha– es indispensable pensar las variables principales que pueden afectar el proceso; a saber:

  • La fortaleza del consenso que impulse el proyecto de la reforma electoral (claridad, cohesión y manejo del disenso).
  • El grado de apoyo político que consiga la propuesta en el Congreso de la República (aliados políticos).

Mientras no encontremos la ruta para consolidar un conjunto de actores e instituciones con un mínimo grado de consenso en torno a lo que se pudiera llamar el “núcleo duro” irrenunciable de la propuesta de reforma Constitucional, los impulsores de cualquier reforma se toparán con la desconfianza, la crítica y el disenso.

Para lograr el consenso, de hecho, la claridad sobre el universo de reformas mínimo es indispensable. El problema es que todos los actores impulsan siempre reformas máximas y no mínimas, por lo que las propuestas con consenso se diluyen en los muchos aspectos donde no existe consenso.

Un grado de consenso social bajo garantiza un bajo nivel de incidencia en el sitio donde se concentran todos los males de la institucionalidad del país: el Congreso de la República, el cual es el espacio más politizado y menos atento a las demandas ciudadanas del país. Lo cual da como resultado la imposibilidad de garantizar que cualquier propuesta seria sea tomada en cuenta por las redes clientelares que actualmente cooptan los pasillos del Organismo Legislativo,

En la actual coyuntura, es claro que ninguna de las dos variables se ha movido hacia la posibilidad de la aprobación. Las propuestas no han logrado generar consensos amplios y el grado de apoyo político para que avance un proyecto más integral es aún muy bajo. De ahí que, 20 años después de la firma de los Acuerdos de Paz, las posibilidades de “democratizar la democracia” siguen siendo prácticamente nulas. Una combinación perfecta, para que, pese a que hemos hecho de todo para cambiar, en realidad, muy pocos problemas hemos resuelto en estos 32 años de vida democrática.

 

 

 

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