Actualización y Modernización de los Procesos de Gestión Educativa

 

En estos apartados se puede encontrar que las acciones de descentralización en la época reciente comenzaron con la entrada en vigor de la Constitución Política de la República de Guatemala, el 31 de mayo de 1985. Se citan aquí los artículos constitucionales que hacen referencia a la estructura administrativa, tanto del Estado como del propio Ministerio de Educación, las cuales deben ser regionalizadas y descentralizadas. La siguiente medida es el intento de cumplimiento de la norma constitucional mediante la emisión de la Ley Preliminar de Regionalización en el año 1986 y luego la instalación de ocho direcciones regionales en la estructura del mineduc.

La Ley de Educación Nacional, emitida en 1991, retoma el mandato constitucional al establecer que el sistema educativo debe ser participativo, regionalizado, descentralizado y desconcentrado; incorporar la figura del Consejo Nacional de Educación en el nivel de Dirección Superior del Ministerio de Educación (Arto. 7), y señalar que la estructura del Ministerio de Educación debe orientarse a una descentralización técnico-administrativa (Arto. 90).

Más adelante, se cita la creación de las direcciones departamentales de educación y la desaparición en la práctica de la regionalización, a pesar de que la ley preliminar citada continúa vigente.  También se hace referencia a la emisión, en el año 2002, de lo que se ha llamado la “Trilogía de leyes de desarrollo”, que incluye la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el nuevo Código Municipal y la Ley General de Descentralización, que también contienen regulaciones relativas a la gestión de la educación.

 

 

¿Cuál es la situación actual?

 

En el periodo estudiado se encuentra que en el sistema educativo guatemalteco han convivido dos modelos administrativos, uno que se caracteriza por ser centralizado y burocrático, y otro que ha sido señalado de conducir a una descentralización semiprivada.  El primero es el que ha regido casi todo el sistema educativo público y el segundo corresponde al que rigió durante los últimos quince años, bajo el esquema del Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (pronade) y otras modalidades como nufed y Telesecundaria.

En el primer modelo, la respuesta a los problemas que surgen en el funcionamiento cotidiano del sistema educativo ha sido lenta y, en ocasiones, contradictoria, debido a que la toma de decisiones está muy lejos de la realidad educativa local.  Este modelo, si bien centraliza las decisiones, no logra “controlar” que realmente se esté cumpliendo lo que plantea, debido a que los mecanismos de control son insuficientes.

El segundo modelo –el calificado de ser descentralizado, semiprivado– si bien salva algunos problemas señalados en el primer modelo, viola el derecho constitucional de gratuidad de la educación, debido a que traslada responsabilidades y costos a las familias y comunidades, especialmente a las más pobres.  El traslado de responsabilidades a las familias y comunidades hace que la administración educativa en el espacio local sea empírica, improvisada y discrecional, ya que se trasladan responsabilidades pero no ocurre lo mismo con las capacidades. Finalmente, este modelo también vulnera los derechos laborales de los maestros.

En conclusión, en ninguno de los  modelos se asegura el cumplimiento del deber del Estado de ofrecer educación a toda la población sin discriminación alguna, mucho menos que dicha educación sea de calidad.

Otra característica del sistema educativo, en cuanto a este eje temático, es la existencia de una amplia y descoordinada legislación para la descentralización educativa; ya se mencionó la existencia de varias normas que abordan el tema, pero que no sólo no son coherentes entre sí, sino que además presentan conflictos por las formas distintas en que regulan un mismo asunto. Adicionalmente, la concreción o cumplimiento de la legislación en el plano local ha sido insuficiente o, en el peor de los casos, claramente ausente. Esto es reforzado por la existencia de programas para la descentralización educativa, aislados y sin continuidad, entre los que pueden mencionarse la cuestionada participación de los padres de familia y líderes comunitarios en el pronade, el poco involucramiento de las municipalidades en la política educativa, la deficiente dotación de servicios de apoyo a las escuelas y un débil sistema de supervisión educativa.

Una condición básica para construir una propuesta de descentralización en el contexto de esfuerzos por la actualización y modernización de los procesos de gestión educativa, es tener claro el propósito de la propuesta y la naturaleza de la descentralización. ¿Qué entenderemos por descentralización? ¿Para qué la descentralización? ¿Qué se descentraliza?

Con la desconcentración se revierte la concentración geográfica, distribuyendo la autoridad en la toma de decisiones y transfiriendo la responsabilidad en la administración de los recursos financieros y humanos, o los bienes y servicios públicos, a regiones distintas de la ciudad capital, sin romper la estructura de mando jerárquica, en la cual las instancias inferiores del Gobierno dependen de la instancia superior, sin otorgar personalidad jurídica propia a las entidades reubicadas. En cambio, la descentralización revierte la centralización, transfiriendo directamente, y en algunos casos en forma permanente, a una instancia de Gobierno cercana a los ciudadanos, el poder de decisión, la ejecución y evaluación de proyectos, programas y obras gubernamentales, lo que conlleva el manejo de recursos financieros y humanos, y de bienes y servicios públicos. El Gobierno central cumple las funciones y obligaciones que le competen a un Estado moderno, despojándose de las que no le competen o que pueden ser desempeñadas más eficazmente por otra instancia que goce de autonomía y capacidad de decisión.5 En este punto es necesario tener claro que con mucha frecuencia la descentralización tiende a equipararse con autonomía, sin embargo son distintas y no necesariamente una implica a la otra. La descentralización transfiere de un poder central capacidades y recursos, la autonomía es la potestad que tienen las regiones, municipios, etcétera, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios (tienen capacidad legislativa y ejecutiva).6

 

Las propuestas…

 

A. Consideraciones conceptuales

Una condición previa a la toma de decisiones en materia de descentralización educativa es la definición clara de varios criterios clave:

- Los objetivos nacionales o generales de educación, debido a que la descentralización no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar objetivos superiores;7

- Claridad en cuanto a qué descentralizar y qué no descentralizar; esto lleva a la definición de una política pública de descentralización;

- La descentralización por sí sola no logra el desarrollo,8 tiene que darse una serie de acciones paralelas y adicionales;

- La descentralización tiene que ver con el potencial del Estado, no con su fracaso, y

- Revisión del concepto de participación, de manera que su concreción no implique el traslado a las personas de las responsabilidades que por definición le corresponden al Estado.

Al tener estos criterios claros, es posible proponer una definición de descentralización. Para los efectos de este proyecto, en el Texto No. 4 se adoptó la siguiente definción:

“La descentralización es el proceso por el cual el Gobierno ejecutivo central, traslada ciertas capacidades y ciertos recursos para que un funcionario o autoridad local ejerza las capacidades y utilice los recursos en función de alcanzar los objetivos nacionales en educación, adecuándolos a las características, necesidades y demandas locales.”9

El proceso de descentralización demanda el fortalecimiento de los funcionarios públicos en el espacio local, con capacidades y recursos, pero también requiere la apertura para la fiscalización y demanda por parte de la sociedad civil.  Ello implica que, además del traslado de responsabilidades, también debe trasladarse la obligación de rendir cuentas.

Una consideración conceptual final que se debe tener al respecto de este eje temático es que la descentralización es un proceso que lleva tiempo, avanza a su propio ritmo y debe evaluarse periódicamente. No es posible, ni deseable, apresurar la descentralización, con la intención de mostrar resultados rápidamente.

Debe tenerse presente, que un proceso de descentralización exitoso requiere la existencia de una normativa y de una política que sean coherentes entre sí.

B. Entonces, ¿para qué descentralizar?

Se reafirma que el objetivo de la descentralización es que el sistema educativo garantice el ejercicio del derecho a una educación de calidad. Desde esta perspectiva, un sistema administrativo que no es eficiente se convierte en un factor de negación de derechos.

Con base en lo que se ha descrito, una actualización y modernización de los procesos de gestión debe conducir a:

- Eliminar los pasos administrativos que no sean necesarios;

- Reducir los tiempos de las gestiones administrativas;

- Desconcentrar, dentro de la estructura del Ministerio de Educación, la toma de decisiones y la capacidad de respuesta, y

- Generar mecanismos de respuesta rápida a situaciones predecibles.

Debe tenerse claro que la modernización administrativa debe contribuir a hacer realidad el mandato de la gratuidad de la educación pública en su sentido más amplio. Esto significa que debe contribuir a eliminar todo tipo de contribuciones y/o pagos que aún puedan estarse realizando en los establecimientos educativos, a pesar del mandato gubernamental que los prohíbe, a efecto de lograr que se recupere y consolide el carácter de la educación gratuita. Parte fundamental de este enfoque para la recuperación de la gratuidad, es la eliminación del trabajo no reconocido y no remunerado dentro de los centros educativos.

C. Y, ¿qué hacer? ¿Cuáles son las propuestas concretas para abordar la situación?

La política pública de descentralización, concretada en la normativa y en las acciones debe partir de una definición precisa de las atribuciones de cada actor del sistema educativo. Para ello se propone una diversidad de acciones:

- Retomar el Proyecto Educativo Institucional (pei). Se considera que la escuela es la forma más próxima en que el Estado se hace presente en lo local, por lo tanto, se convierte en la garante del derecho a una educación de calidad. El pei, construido de forma participativa por los actores de la comunidad educativa, bajo el liderazgo del Director, puede servir de instrumento eficaz, incluso para que la escuela pueda ser el espacio en el que se produzca la formación de ciudadanía intercultural, con lo cual el pei podría adquirir una connotación de proyecto político pedagógico.

- Proyectos educativos por niveles de la administración. Si el pei sirve a los propósitos de actualización y modernización de la gestión educativa en lo local, también debería servir en todos los niveles de la administración del sistema, desde el distrital o municipal, hasta el nacional, pasando por lo departamental y regional, si existiera.

- Redefinición de la figura y del papel del Director de escuela. Para la concreción del pei, es fundamental redefinir la figura y el papel del Director de la escuela, lo cual incluye cambios en su formación, en sus funciones, en la forma de designación, en el reconocimiento salarial, así como la creación de otras figuras administrativas que lo liberen para poder ejercer el papel de líder pedagógico de la escuela.

- Reforma del Sistema de Supervisión Educativa.  Que se transforme en un sistema de acompañamiento de las escuelas en el distrito escolar, con un mayor énfasis pedagógico. El Supervisor es un actor clave en la construcción y gestión de los proyectos educativos, por su medio recoge demandas locales en educación y da seguimiento al avance educativo en el espacio local. A su vez, se convierte en el vínculo que aporta en la definición de los planes departamentales de educación. Esa reforma demanda cambios en el perfil profesional de los supervisores, límites en la extensión y cobertura de las jurisdicciones, una división de las funciones tradicionalmente asignadas a la Supervisión y la creación de equipos de supervisión en los distritos, más que supervisores individuales.

- Instalación del sistema de consejos de educación. La existencia del Consejo Nacional de Educación es un factor clave, pero no es suficiente.  Se considera que el sistema de consejos representa el espacio más adecuado de participación para la comunidad educativa en sus diferentes niveles, por lo que es necesaria la estructuración de este Sistema, que puede funcionar en forma coordinada con las estructuras del Ministerio de Educación.

- Profundización del proceso de desconcentración. Desconcentrar no es lo mismo que descentralizar, pero es un proceso complementario. Se hace necesario fortalecer las capacidades de las Direcciones Departamentales de Educación y ampliar su disponibilidad de recursos y las capacidades para usarlos.

- Tomar en cuenta al Congreso de la República. Sus integrantes son elegidos de forma descentralizada y representan intereses y necesidades nacionales y regionales. El Congreso tiene el papel de legislar y la legislación consolida la política de Estado, ya que ésta no puede ser modificada fácilmente por los procesos de cambio de gobierno.  Es decir, que la política de Estado en educación debe ser traducida en ley para que permanezca y sobreviva a los gobiernos. Pero también tiene el importante papel de fiscalizar el cumplimiento de la ley, así como de aprobar el presupuesto para educación.

- Papel del Consejo Nacional de Educación.  Siendo su papel clave, es necesario que poco a poco vaya adquiriendo la relevancia que le corresponde.

Frente a la situación de la existencia de una amplia y descoordinada legislación para la descentralización, se hace necesario impulsar procesos de revisión integral y armonización del marco legal, de manera que la actualización y modernización de los procesos de gestión, transformada en descentralización, efectivamente sirva al propósito de garantizar el derecho de la población a tener acceso a una educación de calidad. Esta acción incluye la emisión de la legislación que respalde las decisiones tomadas en materia de la redefinición del papel del Director de escuela, la reforma del sistema de supervisión educativa y la instalación y funcionamiento del sistema de consejos de educación.

Continúa en la siguente páguina…

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